三座國門城市，被委以重任

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新冠疫情進入第三個年頭，承擔著守護“國門”重任的邊境城市，遭遇巨大的防疫壓力。

不久前，國家發改委發布的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》（下稱“重點任務”），專門提及“增強邊境口岸和城市的重大疫情防控救治能力，規范發熱門診建設管理”。

除了特殊時期的疫情，實際上，近年來邊境城市的發展正受到越來越多的關注。

在2022年重點任務中，就明確要完善邊境地區城鎮功能，并重點提出將“支持丹東、黑河、防城港等東北地區和西南地區邊境地級市吸引集聚人口”。

中國社科院人口與勞動經濟所所長張車偉曾指出，作為城市節點，邊境城市常常關系到國家經濟、邊境、國防等多方面安全。但邊境城市又面臨著發展受限的情況——據他統計，25個邊境城市中大部分都屬于人口收縮城市，“是一個非常嚴峻的問題”。

就在3月24日，新修訂的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》特別規定：已生育三個子女的夫妻，雙方戶籍和居住地均在邊境縣(市、區)的，可以再生育一胎子女。媒體報道指出，此舉正是為了“充實邊境地區人口”。

今年全國兩會期間，也有人大代表建議，率先在東北全面放開生育政策限制，提高邊境地區、邊遠地區現行工資津貼，設立東北振興人才基金。

種種聲音，核心都在于希望提升邊境城市“人氣”。而被點名的上述三座城市，又是否能借機有所突破？

“收縮”的邊境城市

我國有著綿長的邊境線，其中陸地邊界總長2.3萬公里，是世界上陸地邊界線最長和鄰國最多的國家。沿陸地邊境線密集排布著9個省份、140余個邊境縣（旗、市、區），構成我國面向境外的“第一道門”。它們分屬于40余個市（州、盟、地），其中，地級市有25個。

數量不少，但發展水平都較為有限。無論從經濟還是人口來看，這些城市在各自所屬省份內大都排名較為靠后。

國家發改委編制的《國家新型城鎮化報告（2019）》中指出，邊境城市發展不平衡不充分問題極為突出。根據其分析，人口不斷減少、先進要素缺乏、產業形態初級、承載能力較差等四大困境構成了發展的主要阻礙，而最直接的就是人口問題。

以25個地級市的情況為例。根據2010、2020兩次人口普查數據來看，邊境城市人口總體在十年間縮水463.7萬人，增長率為-11.69%，有17座城市都存在常住人口負增長的情況。

具體而言，邊境城市的人口變動情況出現了明顯的地區差異。在仍實現人口增長的城市中，除內蒙古包頭外均為西南城市，其中，增速最高的西藏林芝，常住人口增長22.46%至23.9萬人，而廣西防城港則以17.9萬的人口增量居于首位。此外，廣西崇左、百色均為邊境人口大市中仍實現人口增長的代表。

另一面，東北邊境城市則出現較為嚴重的人口減少。

人口增速排名靠后的5個邊境城市被東北“包攬”，分別為黑龍江的雙鴨山、黑河、伊春以及吉林的白山和通化。排名居于最后一位的通化，十年間人口減少102.2萬，增長率跌至-78.48%。

邊境城市人口下降的原因是多方面的。

上述報告提到，邊境城市面臨的三方面制約，均對人口增長產生一定影響。

一來，邊境地區大部分是民族地區、生態脆弱地區或貧困地區，遠離政治、經濟和文化中心，也遠離沿海發達地區，很難受到正面輻射帶動；二來，陸上14個鄰國發展基本落后于我國，經濟韌性不強，容易波及邊境城市發展；三來，中央和省級財政資金對邊境城市支持遠不足實際需求。

東北邊境城市的處境更為艱難。中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀指出，東北城市整體人口凈流出現象均比較突出，遠離中心城市的邊境城市更是如此。

黑河航拍 圖片來源：攝圖網_501188499

七人普數據顯示，東北3座省會城市和1座計劃單列市人口均出現人口增長乏力情況，哈爾濱更出現人口負增長。最新統計數據顯示，2021年，黑龍江常住人口再減46萬，省會哈爾濱作為東北唯一千萬人口城市也面臨“降級”風險。

挺起三個“支點”

早在國家發改委2019年印發的新型城鎮化建設重點任務中，就首次寫入“強化邊境城市穩邊戍邊作用，推動公共資源傾斜性配置和對口支援”。此后，有關邊境城市的安排分量大大增加，發展思路也愈加清晰。

具體而言，根據2020年新型城鎮化建設重點任務安排，邊境地區將主要推進兩類市鎮發展，其中潛力型城鎮以產聚人，戰略支點型城鎮以城聚產。以此為突破口，從中心城市到邊境城市，逐步形成“打造以內陸鄰近的大中城市為輻射源、邊境縣級市及地級市市轄區為樞紐、邊境口岸和小城鎮為節點、邊境特色小鎮為散點的邊境一線城鎮廊帶”。

《國家新型城鎮化報告（2019）》此前也詳細解釋了兩類市鎮的發展邏輯。

對于潛力型市鎮，“按照與自身稟賦符合、與國內配套、與毗鄰國家互補的原則，合理謀劃產業定位，防止脫離實際追求重化工業和高精尖產業”；而對于戰略支點型市鎮，則“加大真金白銀的政策投入”，通過改善基礎設施和公共服務，增強對人口的吸引力和承載力，進而發展壯大服務業等產業滿足人口需求，“實現以城聚產，以公共服務聚人”。

當下，發展重點進一步聚焦到邊境地級市上。

事實上，2015年，吉林邊境縣級市琿春市政府被賦予地級市市政府管理權限，就曾引發關于邊境地級市的討論。吉林省政府發展研究中心研究員王占國曾指出，對于權限“升格”的縣級市而言，一個顯而易見的好處是“自己做主”，決策由自己把握，有多少錢辦多少事，有利于琿春加快開放發展，同時推進“強基富民固邊”工程。

而此次直接點名三座地級市，也將進一步助推邊境地區發展格局的改善。

陳耀分析指出，三座城市首先各自具有明確的開放側重點，黑河主要對俄、丹東主要對朝，而防城港則主要對接東盟；其次，這也跟以建設口岸城市為重點發展邊境城市的思路相符，黑河、丹東以及防城港的東興，均屬1992年起國家批復的14個沿邊開放城市，并設有國家級邊境經濟合作區作為主要的開放平臺。

與納入北部灣城市群、人口正處于增長狀態的防城港相比，東北兩市則更具戰略支點意義。

丹東鴨綠江畔 圖片來源：攝圖網_501178083

“全國城市發展總體思路，在支持發達地區大城市集聚人口和經濟規模的同時，也要守住底線地區城市發展?！标愐治?，“在三類底線地區——一是承擔生態功能的地區，二是承擔糧食安全的糧食主產區，三是承擔國防安全的邊境地區，主要還是要靠一定的城市支撐其發展?！?/P>

在他看來，對于諸如黑河和丹東等邊境地級市，同樣要考慮增加真金白銀投入?！氨热缭黾踊A設施投入、教育醫療投入、民生保障投入，讓當地市民安定下來就業和生活?！标愐f，“甚至可以考慮之前實行過的邊境城市補貼制度，以及率先在這些地方放開生育政策等，盡量增加當地人口吸引力和出生率?！?/P>

開放的新可能？

無論是以產到人，還是從人到產，產業均是邊境城市聚人的重要因素。

據《國家新型城鎮化報告（2019）》分析，沿邊條件和開放環境是邊境城市與生俱來的產業發展基礎。據統計，截至2019年，邊境市鎮各類開放平臺包括重點開發開放試驗區共5個、沿邊國家級口岸共72個，此外還有邊境經濟合作區17個、跨境經濟合作區1個等。

在此基礎上，邊境城市能夠進一步衍生出邊境貿易、生態文化旅游、資源初級加工、農牧業生產加工等一系列關聯產業。

防城港無疑是因開放走上發展的典型。

圖片來源：北部灣港(000582)集團官方微信號

防城之名，得于宋朝，意味邊防之城，“防御陸海南疆”之責呼之欲出。1968年，防城港開始興建；1974年，防城港獲批擴建為對外開放貿易港，“邊防之城”才開始走向“開放之城”。此后，防城港開放步伐不斷加快：

2002年港口進出口貨運量首次突破千萬噸大關之后，在北部灣經濟區、中國-東盟自貿區、西部陸海新通道等一系列政策加持下，到去年吞吐量已達到1.48億噸，成為西南地區僅次于欽州的第二大海港。

在此基礎上，防城港產業發展箭在弦上。根據廣西2021年統計年鑒，防城港規上工業企業營收總額達1345.4億元，在廣西僅次于南寧、柳州和北海三市；而細分數據上，輕工業產值下降、重工業產值上升，黑色、有色金屬冶煉和延壓加工業增加值大幅增長。

參照防城港的發展路徑，被點名的黑河和丹東二市，是否可能走上開放推動發展的“又一春”？

陳耀分析，在東北地區，相比更具開放基礎的滿洲里和琿春等邊境縣市，黑河和丹東要發揮邊境特色，更需進一步挖掘符合本地優勢的產業。他舉例說，對于黑河，一個主要特點就是“冷資源”，冬天甚至能到零下四五十攝氏度，其潛力值得進一步挖掘。

比如，如何進一步用好“極光”品牌、擦亮“避暑勝地”招牌，在傳統旅游業上尋找新的發展點？再比如，在黑河現有“寒地試車”產業基礎上，能否抓住新一輪新能源汽車的發展風口，創造更具世界知名度的城市名片？

而對于丹東來說，更需要“無中生有”的眼光和膽識。

在陳耀看來，眼下丹東依托陸路邊境發展的條件不強，更需要發揮其沿江、沿海、沿邊的綜合優勢，將眼光放至整個東亞地區，吸引更多加工貿易企業落戶，可以是電子產品、服裝、食品加工業，并逐漸培育出新的產業支柱。